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赴广州市、佛山市调研座谈会

  [日期:2016-09-14] 阅读:

  为做好《历史文化名城保护条例(草案)》修改工作,贯彻落实科学立法,学习他人的优秀成果和先进经验。2016年9月12日,立法中心给与法工委一行8人前往广州市进行立法调研工作。次日,调研小组马不停蹄赶赴佛山市进行立法调研工作。此番调研受到广州市、佛山市人大的热情接待,分别召开了座谈会,为我市调研小组慷慨分享立法经验、热情答疑解惑。这不仅对我市的立法工作提供了现实基础、少走许多弯路,还增强了调研人员对历史文化名城保护工作的认识。

  一、广州市座谈会内容

  据广州市与会同志介绍,《广州市历史文化名城保护条例》于1999年3月1日制定,2015年10月份重新修订,12月会议通过,2016年5月1日正式实施。条例一共分为七章,七十多条:其中,第二章保护名录,确定保护范围,第三章是保护规划,包括城乡规划等,第四章是保护措施,核心内容主要包括由行政主管部门牵头的修缮工程、修缮的补助,明确了保护责任人,包括市、区、镇、街区、产权人、基层等具体部分组成。第五点是检查损失的问题,第六点是法律责任的规定,里面有一点记录的是写明破坏历史建筑等行为授权给城管部门来执法、规管的,而其他的则由消防、住建、文物等部门依据自己的上位法来执法。第七是法规的体制安排。第二点关于主管部门,08、09年之前都是由文物保护部门主管,之后是在国规委下设立专门的名城委来管理,职能方面原先是由文广新局执行,2011年之后才逐渐转给规划局来做。至此,才由分设在文广新局下面的文物保护委员会和规划局下面的名城委两个部门来共同落实执行,目前只有一个区设置了名城委,其余区暂时还没有设置。

  关于预保护制度,在条例中第十七条明确提出预保护制度,在立法过程中借鉴了香港的解决保护过程中出现盲区的问题,预保护制度是条例实施过程的重要抓手,在条例出台之前有一个历史建筑和历史风貌区的保护办法,2014年实施,预先保护制度最先就出现在保护办法里面,预先保护制度作用在处理一边普查一边无法制止破坏的现象。预保护制度期限设置为12个月,没有限制写明不准修缮,只是明确规定不允许出现破坏历史建筑的现象,目前还没有出现民众要求补偿的情况。广州市政府比较倾向于把历史建筑作为重大的公共利益资源,合理补偿是政府鼓励的行为,并不是必须要去做的措施,本身这也是保护责任人应尽的义务。如果遇到业主强烈反对的情况,我们会先看历史建筑的保护价值,在名城委审议确定的时候把业主的意见作为汇报的重要内容反映给市政府。

  广州市历史文化名城保护条例关于历史建筑修缮的问题更着重于让市民发现、报告、组织修缮工作,主动权在市民手里,对老百姓更好,而惠州市的历史建筑修缮工作则由住建部门全权负责,历史建筑的修缮是根据市场价120%来进行补贴评估的。

  条例是规划的保障和约束,双方面的,不仅仅是一个方面的问题。

  现在广州市关于历史建筑报送名单的事情,广州市人大已经没有按照以往的办法操作了,现在是由广州市确定通过并上报省里,由省里审批。

  关于保护名录的内容方面,古树名木和非物质文化遗产是纳入保护名录内的,但是古树名木和非遗方面有专门的办法来规范,具体就没有在广州市历史文化名城保护条例中体现,广州市没有单独专门设置的名城管理系统,市民要看只能通过政府网站来查看保护名录的名单和内容。

  关于历史建筑的拆除、损坏行为问题,由于广州市已经有广州市城乡规划条例的管理,所以在条例设计的时候就没有针对这一块进行多余的描述和约束。

  历史建筑保护规划方面,是根据需要制订保护规划的,每个历史建筑都有独立的保护规划设计;广州目前已经公布确认历史建筑有三批,566处;已经编制完成的保护规划有398处,现在也已经报给市政府审批了,待市政府通过就可以对历史建筑进行恢复等的工作。保护规划主要是规定了它的禁止性功能,为了不与建筑功能的改变、与上位法矛盾等各种冲突,我们针对这些建筑做了禁止性功能的限制,在已有保护办法的前提下,广州市历史文化名城保护条例是进一步对保护责任人鼓励的措施,当然这是有很多前提条件和技术要求的;我们的历史建筑保护规划制定是分批通过的,从1998年就开始这些工作,有一定的基础。

  关于历史建筑资格撤销和退出机制问题,实际是归到保护名录调整的问题上来,无论新增还是撤销都要按照原来的程序进行,目前广州市尚未遇到需要撤销资格的历史建筑的情况,保护条例规定不可以擅自撤销历史建筑资格,除非遇到像自然灾害导致建筑灭失的问题,这种情况是通过定期调整保护名录来进行的,不过就算是自然灭失或其他原因造成的历史建筑消亡,广州市政府都不会轻易让我们调整保护名录,而且保护历史不到位致其灭失是需要追责的。

  建议惠州市分批对历史建筑进行保护规划制定,可以在分批过程中,发现上一批保护规划制定的问题并且及时修改调整。我们知道像成都宽窄巷和福州三坊七巷的保护情况,就是很好的例子。

  关于合理利用的问题,保护和利用应该是分开的,在国规委的角度来讲,我们认为是以保护为主,抢救第一,我们的主要工作是这里,然后才是合理利用、加强管理;对于利用的问题,我个人还是认为政府应该少参与,保护底线、保护要求、保护对象等的资源整合好是国规委制定保护规划的首要任务,合理利用要做得好,不是一个或者几个部门的责任,是整个政府的责任,它是一个策划过程,需要周祥的计划;而且合理利用也需要看当地的经济情况、人文素养和企业与社会参与的程度,比如上海的文化素养就很高,文化企业有这样的追求,又如苏州和杭州,普通的装修队就可以将历史建筑修缮的很好,这些都是我们广州做不到的,跟他们比有很大差距,因此我认为需要综合的市场的考量和策划,否则很容易会变成政府的一厢情愿。

  二、佛山市座谈会内容

  佛山市是1994年被国务院评为历史文化名城,普查和规划编制工作也随之开展,2015年佛山市政府正式批复2011-2020佛山市历史文化名城保护规划,划定了20个历史街区、115处历史建筑,随着城市的发展,经济发展和历史建筑保护的矛盾日益突出,在获得地方立法权后,民众对保护历史建筑呼声很高,在2015年7月市政府确定条例的起草工作,经过多次的调研、座谈和市人大修改审议,最终在2016年3月颁布《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》。

  关于历史文化名城保护机构设置,2013年成立了佛山市历史文化名城保护领导小组,由各职能部门任小组成员;领导小组明确了市、区人民政府保护的主体责任,第二是明确了城乡规划主管部门、城建部门、城市综合执法部门以及文化文物管理部门的工作职责,第三是建立了佛山市历史文化名城保护专家委员会,给历史文化保护提供专业意见。

  关于保护经费的来源和使用,一方面政府将历史文化名城保护列入预算、拨款,另一方面也鼓励社会力量的参与,具体的办法作为条例配套的规范性文件,目前还在设计之中。

  关于预先保护制度,针对调研过程中发现问题和保护的特殊性,我们借鉴了广州市的成功经验,在条例第十六条有所体现,目前尚未出现运用预先保护制度的案例。

  关于历史文化名城保护规划与其他规划之间的关系和衔接问题,佛山历史文化名城规划中明确了文保单位及历史建筑的直线范围在我市控规编制的过程中需要进行落实,对历史文化名城规划中确定的历史建筑保护名录编制了佛山市优秀历史建筑保护规划、保护图则。

  关于如何确定保护责任人的问题,主要是通过建立健全了补助、补贴制度来解决这个问题,提高保护责任人和产权人的积极性,结合佛山市的财政情况,在条例中设定了具体的补助制度,总体而言是通过修缮补贴加修缮补助的方式,政府给予支持,将保护工作落实到位。

  关于修缮补助的具体要求,条例中第38、39和40条都有比较明确的规定,具体的实施细则也还在制定之中。

  关于历史建筑活化利用的问题,在条例有设置这方面的内容,通过产权置换等的方式来进行合理的利用。

  佛山市的部门分工问题,日常常规的管理职责已经有相应的规定;佛山市最大的分工问题是综合执法和规划部门的职能认定问题,这方面在条例的第4、5条都有明确的规定,明确规定的市、区、镇、街和职能部门的分工职责,主张将主要的日常责任下放到基层,在条例制定的时候,针对职能分工讨论研究了很久,最后把历史街区、历史建筑的日常巡查和现场保护的责任落实到镇人民政府和街道办事处之上,通过立法把责任立下来了;专门通过座谈会与镇、街征求意见,普遍还是接受承担保护责任的,只有存在两处力量不足够的镇、街的问题。

  佛山市划分历史文化名城区域刚开始是划分禅城区为历史街区的,上一年出了一个案子,房地产商一夜之间毁坏全部历史建筑,所以禅城区在我们立法的时候,就非常重视承担保护责任的问题,吸取经验教训,成立了民间组织,巡查员制度,巡查员是由很多热心市民组成的,巡查员进行日常巡查的工作,与执法部门相互衔接,禅城区进行大数据管理,将执法分片区,做了网格处理,日常巡查和巡查工作都放在了城管局那边。

  名城委设立是想做而没有做到的,名城委的设立应该把保护这一块的责任承担起来,与文物保护部门共同对历史文化名城履行保护责任。佛山市专家委员会就只是针对条例设置的专家委员会,相当于一个专家库。

  关于历史文化名城保护专项资金,佛山市去年才设置,去年已经上报财政部门,条例第35、38、40条都有专门的规定,资金使用的部门是住建局。

  关于购买社会服务方面,第三方组织、志愿者组织和运营是政府在三审的时候经过与区、镇、街的部门充分调研后写进去的,类似于文体协管员一类。

  关于职责分工的争议,佛山市由于建设和城管结合在一起,国土与规划合在一起,历史建筑的概念以往是没有的,历史建筑保护的职责在历史上没有明确,所以在立法的过程中,国土和规划部门两家有争议,后来经过政府的协调,按照提出的意见:名义是规划局管,实际是有城管来执法、执行。

  佛山市历史文化名城保护规划是全市范围的,古树名木和非遗是包括在名城保护规划里面的,名城保护规划和条例的关系是配套规划出来的,条例是落实和保证规划中历史文化街区和历史建筑的保护内容;去年通过规划确定了街区名录和149处历史建筑,条例规范的对象实际上是有保护规划确定下来的。

  条例中没有明确写明具体部门,只写成“建设主管部门”是因为担心会出现政府部门变动、分合或者机构设置的改变,基于这些情况做出这样的描述。

  关于保护责任人这方面,实际上历史街区是由政府整体管理的,没有另立责任人,比如上一年的事件,追责的是政府人员,最后事件追责到祖庙街的国土城建局的两位副局长上,所以在街区整个片区的责任人方面是到政府层面的。

  关于分类保护的问题,分类保护的制度正在做,佛山市保护规划是分为三级,在立法过程中,原本是放进草案里的,后面经过到广州调研考察后认为层级太多,两级就足够了,而且认为可以在后面制定的实施细则中体现;目前正在做第一批历史建筑的保护图则,里面也会具体针对分类保护的类型做出规定;条例不适宜过于细化,也为了避免产生矛盾,因此分类保护的内容没有放进条例里面。

  随着目前政府工作的加大和时间的推移,历史建筑会逐渐升格为文物,成为文物的历史建筑则由文广新局具体落实保护措施。保护历史街区,要做的是连片保护,最关键的保存历史文化风貌、肌理和整体感。实际上只有连片保护,历史文化氛围保存下来了,给人的印象才会更加深刻,比如丽江古城就是做连片保护的很好例子。历史建筑一定要有灵活度,要保留是大框架,整体的感觉;不能一味不准业主修缮,如果执意令一栋建筑完整的留存,反而不是一种很好的做法,导致历史建筑越来越腐朽,这样反而是对历史街区整体感觉的破坏;另外,允许业主修缮也不是一定要强调要用回以前的建筑材料,使用新的材料和旧的建筑相结合,令这个街区保存整体的风貌,这样才是比较合适的做法,实际上佛山的岭南新天地就是例子,通过活化利用的手段,使用新材料维护历史建筑,引商招租,令这片历史街区活了起来,这个举动也得到市民的广泛认可,而且也成为了我们佛山吸引人们聚集活动的新地点。

  关于活化利用方面,西樵那边有产权置换的例子,在中山公园那边我们也有给到协会做办公场地、表演场地的例子。

  关于划定历史建筑资格征求业主意见的问题。在划定第一批历史建筑的时候,按省里的要求是一定要经过业主同意的,所以开始划定第一批115处建筑的时候,都是有让业主签名、按手印的,后来省里加大了保护力度,现在很多业主都出现了不同意的情况;广州目前的做法是,无论产权人是否同意,先将历史建筑列入保护列表里面,后面再做征求业主意见的工作。现在政府划定历史建筑,要看历史建筑是否有保护价值,再来征求业主意见,并不是一定要求业主同意才能进行。

 

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