一、将西枝江水系水质保护条例确定为我市获批行使地方立法权之后制定的第一部地方性法规，主要是出于哪些方面的考虑？
市委、市人大常委会、市政府对首部地方性法规的选题既高度重视又非常审慎，组织开展了多次专题调研，广泛征求各方面意见，并经过反复研究和论证之后，确定西枝江水系水质保护条例作为惠州“首法”。西枝江水系水质保护是我市生态文明建设的重要组成部分，立法保护西枝江不仅高度切合中央关于加强生态文明等重点领域立法的导向，也为贯彻市委关于创建国家生态文明建设示范市的重大决策部署提供有力的法制保障；西枝江是东江的第二大支流，绝大部分流域位于惠州市境内，保护好西枝江水系水质不仅对于东江水质保护具有基础性意义，而且对于保证我市重点经济发展区域和流域内群众生产生活的水源支撑具有重要战略意义；条例的出台，为西枝江水系水质保护提供了一部具有惠州特色、可操作性强的地方性法规，有利于构建更有效力的水质保护法律制度体系，也是完善西枝江水系水质保护法律制度体系、为我市生态环保立法摸索探路的需要。
二、西枝江水系水质保护条例的适用范围是什么？
条例第二条、第三十四条规定了适用范围，也就是本市行政区域内西枝江流域的干流、支流、湖泊、水库、渠道等地表水体和地下水体的保护。所谓西枝江流域，是指从西枝江源头至东新桥出东江口的西枝江干流及其全部支流在惠州市境内的集雨面积。对条例适用范围的理解，应当注意把握三个方面：一是各级政府履行西枝江流域内的水质保护责任，以及各级负有环境保护监督管理职责的部门对西枝江流域水质保护的监督管理工作，均适用本条例规定。二是任何公民、法人或者其他组织在西枝江流域内从事影响或者可能影响水质的活动，均应遵守本条例规定。三是处理好适用上位法和适用本条例的关系，本条例在避免照搬、照抄上位法规定的基础上，对上位法有关规定进行了细化，规定了一些具有地方特色的制度、更加严格的监管措施。在适用过程中，本条例没有规定的，适用上位法的规定；本条例已经作出规定的，适用本条例的规定。
三、西枝江水系水质保护为何要坚持“上游治山、下游治污”的基本思路？
在立法保护西枝江水系水质过程中，我们始终坚持问题导向，针对问题立法，通过立法解决实际问题。为了把西枝江水系水质保护存在的问题找准、把解决问题的办法研究透，市人大常委会组织我市的全国和省人大代表、部分市人大代表和常委会组成人员、相关部门及县（区）负责人多次到西枝江干支流、白盆珠水库进行视察和调研，梳理西枝江水系水质保护工作的经验和做法，查找存在的问题和不足。通过调研了解，西枝江水系水质保护主要存在两个方面的突出问题：一方面是上游地区山体被破坏及速生丰产林大面积种植的现象较为普遍，导致水源涵养林面积不足，水量不大，水源涵养能力受到严重影响，水源性缺水初现端倪；另一方面是下游地区由于人口比较密集，工业废水、生活污水排放量逐段加大，污染源管控力度有待加强，水质沿程变差。针对这些问题及其原因，以问题为导向，条例坚持“上游治山、下游治污”的基本思路。
四、在西枝江水系水质保护工作中，各级政府及其部门分别承担哪些责任?
条例第三条从总体上明确了各级政府的责任，规定西枝江流域各级政府应当将水质保护工作纳入国民经济和社会发展规划，制订水质保护目标，实施产业准入负面清单管理，对本行政区域的水环境质量负责。条例第四条在规定环保部门负责统一监督管理的同时，采取列举方式规定其他负有环境保护监督管理职责的部门在各自职责范围内做好水质保护工作。这是因为水质保护工作涉及方方面面，并非环保部门一家的工作，实际上大量的工作需要发改、水务、林业、农业、国土资源、城乡建设等部门在各自职责范围内去完成或者配合完成。需要指出的是，这里的“职责范围”除了包括法律法规明确规定的部门职责之外，还包括本级行政职权目录明确载明的职责；条例对相关部门名单的列举也属于“不完全列举”，只要是负有环境保护监督管理职责的部门，尽管没有在条例中列明，也应当在职责范围内做好水质保护工作。
五、条例如何加强对各级政府及其部门水质保护工作的监督考核？
为了保证各级政府及其相关部门责任落到实处，条例第五条规定水质保护目标完成情况、交接断面水质达标和改善情况纳入各级政府环境保护责任考核范围和政府及其相关部门负责人考核内容，县级以上政府每年向同级人大常委会报告水环境状况和水环境保护目标完成情况；对未能依法履行职责或者履行职责不到位的政府及其相关部门主管人员或者直接责任人员，条例第二十五条作出了给予处分乃至追究刑事责任的规定。此外，为了加强社会监督，条例第十二条规定有关部门应当依法公开环境信息，可以邀请社会公众参与重要执法行动和重大事件调查；为了鼓励公众积极参与，条例第十三条还规定了社会公众有权举报破坏生态、不依法履行职责的行为，并获得奖励。
六、西枝江水系水质的现状如何？主要污染源是什么？
根据近3年的水质监测数据显示，西枝江全河段整体水质保持稳定。其中，上游白盆珠库区水质稳定保持在Ⅱ类，4条入库河流水质为Ⅰ类-Ⅱ类，中上游河段水质为Ⅰ类-Ⅱ类，中下游河段水质为Ⅲ类。西枝江整体水质虽然较好，但是中下游水质沿程是变差的。由于受到上游深圳市的排污影响，主要支流——淡水河水质仍为劣Ⅴ类，进入惠州境内后虽然有所改善，黑臭现象已经消除，但是个别时段水质波动较大，汇入口以下水质较差，有超Ⅲ类现象，对西枝江水质有较大影响。根据调研及日常环保执法监管情况，西枝江流域的主要水质污染来源有三类，分别是：工业、生活和畜禽养殖。其中，主要废水的来源为工业废水，占总废水排放量的76%，但流域内的氨氮、化学需氧量排放量主要来自畜禽养殖业，大约分别占了排放总量的67%和86%。
七、条例规定建立生态保护补偿制度的出发点是什么？具体作了哪些规定？
西枝江上游地区尤其是惠东县的几个乡镇由于承担重要的生态环保责任，经济社会发展受到很大限制，可以说是为西枝江水系水质保护作出了重要贡献甚至重大牺牲的，但由于当前生态保护补偿机制不够健全、补偿形式单一、补偿标准偏低，影响了当地政府、基层组织和群众保护生态的积极性。基层政府和群众对于建立健全西枝江流域生态保护补偿制度、落实“谁保护、谁受益”原则的呼声非常强烈。为此，条例从回应社会关切、维护群众利益、促进区域协调发展的角度出发，把生态保护补偿作为最重要的制度设计加以规定。条例第六条、第十七条明确规定建立西枝江流域生态保护补偿制度，市政府统筹设立专项资金，对因承担生态保护责任而使经济社会发展受到限制的上游地区相关组织和个人给予补偿。同时，为了整合社会资源、引导社会力量通过多种形式参与西枝江流域的生态保护，条例还规定市政府可以发起设立，或者鼓励公民、法人和其他组织依法设立生态保护社会基金。根据有关规定，市政府要在条例正式施行后一年内就生态保护补偿专项资金制定配套规定。
八、什么是负面清单？实施产业负面清单管理对于西枝江水系水质保护有什么积极作用?
负面清单是市场准入管理制度的一种模式，核心机制是通过列出禁止或限制投资的清单，实现清单之外“法无禁止即可为”。相比“正面清单”规定“可以做什么”，负面清单是一种更为开放、更为透明的市场准入管理模式。我市的产业负面清单管理，是市政府以清单方式明确列出在我市范围内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，下级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。产业负面清单以外的行业、领域、业务等各类市场主体皆可依法平等进入。实施产业负面清单管理的意义在于，通过在西枝江流域实行严格的环保倒逼机制，从源头控制污染排放，倒逼产业结构调整和布局优化，加快改善西枝江水环境质量，防范环境安全风险。
九、条例为什么要规定建立联合防治协调机制？条例对此作了哪些具体规定？
当前上位法对于江河流域水质保护的制度体系基本完整，一些法律制度之所以落实不到位，除了上位法的针对性、可操作性不够强之外，监管部门之间的联动协作机制不完善也是一个重要原因。西枝江水系水质保护涉及多个行政区域和职能部门，由于联动协作机制不健全，现实中多头管理、职责不清的现象很突出，对监管实效产生很大的负面影响。条例第七条规定西枝江流域县级以上政府建立联合防治协调机制，统筹、协调、督查水质保护工作；第八条还规定了相关部门之间案件或者线索的通报、移送、反馈以及执法协助、联合执法的程序和时限。条例规定建立联合防治协调机制，总体上是要推动各级政府加大统筹协调力度，明确责任分工和监督考核措施，充分发挥各相关部门的职能作用，形成各司其职、协调配合、齐抓共管的良好局面，增强监督管理的合力和实效。
十、实施河流交接断面水质达标管理制度有什么意义？
条例第九条规定西枝江干流、主要支流实行跨县级行政区域河流交接断面水质达标管理，水质达标和改善情况定期向社会公布；条例施行前交接断面水质未达标的，相关县级政府应当制定实施解决方案，限期达标。根据这项制度，上游县级政府要保证本辖区交给下游的水质达到规定标准，而且水质是否达标纳入上游县级政府负责人的考核范围。这项制度是对条例总则中各级政府对本行政区域水环境质量负责的重要保障措施之一。建立这项制度的目的在于分清责任、落实责任，通俗地讲就是“各家孩子各家抱、各自耕好责任田”，通过落实各个县级行政区域的水质达标任务，确保全流域的水质达标。
十一、条例为什么要明确建立西枝江流域生态环境监测和监督管理系统？
当前，西枝江流域生态环境监测和监督管理系统存在范围和要素覆盖不全、信息化水平和共享程度不高等问题，影响了系统效用的发挥。我市已经在全省率先建立了全市统一的地理信息公共服务平台和地理信息数据库，初步实现了地理信息资源在政府各部门的共享交换与整合利用，并于2010年通过国家级验收，经专家组评审达到国际先进水平。目前已有十多个部门运用该平台开展执法和管理工作，并取得了良好的应用效果。条例第十条规定市政府依托地理信息公共服务平台，统一规划、统筹建设西枝江流域生态环境监测和监督管理系统，由相关部门组织实施常态化监测和分析，监测数据和分析结果实时共享。作出这一规定，主要是力求打破部门壁垒，实现部门间监测数据的集成共享，提升监管工作的科学性、实效性。
十二、条例规定的“健康评估”是一项怎样的制度？
“健康评估”是国家环保部、水利部正在试点推行的河湖生态保护新举措，主要是从物理形态、水文水资源、水质状况、生物状态和社会服务功能等方面查找存在问题及其原因，提出保护、整治、修复、管理的目标和对策。我们就此专门征询了省市有关实务部门和专家学者的意见，普遍认为河湖健康评估对于水质保护具有重要意义和现实可行性。正如人体需要定期体检、加强健康管理一样，水体也需要定期体检、加强健康管理。为此，条例第十一条在全国各级各地立法中率先对健康评估制度作出了规定，主要是三个方面：一是建立健康评估基本指标体系，明确西枝江水系的健康标准；二是定期对西枝江干流、主要支流及大中型水库等重要水体开展健康评估，评估可以是全水系的系统性评估，也可以是对某一类或者某一个水体的专项评估；三是根据评估结果制订保护、整治、修复、管理的目标和对策，明确水质保护的方向和具体任务。
十三、条例对各级政府及其部门在信息公开方面作出了哪些要求？
政府信息公开是现代政府的内在必然要求，是推进依法行政、打造“阳光政府”、提升政府公信力的重要举措。条例第九条规定水质达标或者改善情况由市环保局定期向社会公布。条例第十二条规定西枝江流域县级以上环保部门及其他负有环保监管职责的部门应当通过便于公众知晓的方式，依法公开西枝江水环境质量、环境监测、突发环境事件等信息。这里所说的“便于公众知晓的方式”主要包括：政府公报、政府网站、新闻发布会、报刊、广播、电视以及官方微博、微信等方式。对应当依法公开环境信息而未公开的政府及其相关部门主管人员或者直接责任人员，将会根据具体情节追究责任。
十四、在西枝水系水质保护工作中，公众参与的方式和途径有哪些？
“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证”。为了扩大公众参与西枝江水系水质保护工作，条例第十二条规定有关部门可以邀请公民、法人或者其他组织参与西枝江水系水质保护重要执法行动和重大事件调查，加强社会监督。条例第十三条还规定公民、法人或者其他组织发现任何单位或者个人有污染西枝江水质等破坏生态环境行为的，有权向环保部门及其他负有环保监管职责的部门举报；发现环保部门及其他负有环保监管职责的部门及其工作人员不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报。举报事项经查证属实的，应当对举报人予以奖励。
十五、条例对环境民事公益诉讼作出了哪些规定？
环境民事公益诉讼是一种新型诉讼制度，指社会成员（包括公民、企事业单位、社会团体）依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。实践证明，这项制度对于保护公共环境和公民环境权益起到了非常重要的作用。根据相关上位法的原则规定，参考最高人民法院相关司法解释，条例第十四条规定符合法律规定的机关和有关组织可以依法直接提起环境民事公益诉讼，并对支持环境民事公益诉讼的方式进行了细化，相关主体可以通过提供法律咨询、法律援助、提交书面意见、协助调查取证等方式支持有关组织依法提起环境民事公益诉讼，体现了对环境民事公益诉讼活动的重视和支持。
十六、条例在提升水源涵养和水土保持能力方面采取了哪些措施？
水源涵养和水土保持事关西枝江水系补给水源的水量和水质，是水系水质保护的基础工程。目前西枝江上游地区水源涵养林区域不够广、结构不够合理，部分区域存在山体破坏、大面积种植速生丰产林等问题，擅自采矿、取土、挖山等行为时有发生，迫切需要加强流域源头生态保护，提升水源涵养和水土保持能力。为此，条例第十五条、第十六条作出如下规定：一是划定林地综合管理责任区，明确和落实管护责任，加强植树造林和森林抚育管护；二是鼓励种植乡土阔叶树种，全流域禁止种植桉树等外来速生用材树种纯林（即通常说的速生丰产林），现有的桉树等树种纯林由市政府制定改造规划，逐步恢复为地带性常绿阔叶林；三是通过林地征用、租用和提高生态补偿标准等方式推动生态公益林提质扩面，特别是大中型水库库区管理范围和保护范围内的林地应当纳入生态公益林管理。
十七、常见的涵养水源和保持水土功能强、寿命长、抗性强、生长快的乡土阔叶树种有哪些？如果违规种植外来速生用材树种纯林（比如桉树）将会受到怎样的处罚？
在涵养水源和保持水土功能强、寿命长、抗性强、生长快的乡土阔叶树种中，常见的有：荷木、樟树、阴香、红锥、黎蒴等乡土混交阔叶树种，这些都是长期自然选择的结果，特别适宜惠州的自然环境，更具生态效益。本条例明确禁止种植不利于水源涵养、水土保持和水质保护的外来速生用材树种纯林，特别是桉树。违反这一规定的，由县级以上林业部门责令限期改正，对单位处一万元以上五万元以下罚款，对个人处一千元以上五千元以下罚款。
十八、条例对饮用水水源的保护采取了哪些措施？规定了怎样的处罚？
饮用水水源保护区是西枝江水系水质保护的重点区域，应当对其实施严格的保护。现行上位法对饮用水水源一、二级保护区的保护措施已经规定得比较具体、严格，而对饮用水水源准保护区的保护措施规定得比较原则。为了弥补上位法规定的不足、加大饮用水水源保护力度，条例第十八条结合惠州实际细化、增加了饮用水水源准保护区的保护措施，明确规定饮用水水源准保护区内禁止新建、扩建高尔夫球场、煤场、灰场、垃圾填埋场、废物回收(加工)场、有毒有害物品仓库和堆栈等对水体污染严重的建设项目；改建建设项目，不得增加排污量。违反这一规定的，条例二十七条明确由县级以上环保部门责令停止违法行为，处二十万元以上五十万元以下罚款，并报经有批准权的政府批准，责令拆除或者关闭。
十九、条例在西枝江流域使用农药、化肥等方面作出了哪些规定和处罚？
虽然从国家层面，在某些领域和行业并没有全面禁止使用高毒、高残留农药，但是为了加强对西枝江的保护，减少水体污染，条例第十九条明确规定禁止在西枝江流域使用高毒、高残留农药。各级政府及其农业等有关部门和机构应当指导农业生产者科学使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，开展农作物病虫害绿色防控和统防统治。违反该规定使用高毒、高残留农药的，将由县级以上农业部门给予警告，并根据所造成的危害后果，处三万元以下罚款。
二十、条例为了防治畜禽养殖污染作了哪些具体规定？
目前西枝江流域畜禽养殖场共有200多家，污水排放量达21.49万吨，是流域内氨氮、化学需氧量排放量的主要来源，分别占排放总量的67%和86%。随着畜禽养殖规模不断扩大，畜禽粪便、污水等养殖废弃物的产生量也迅速增加。条例根据西枝江流域环境承载能力和污染物排放总量控制要求，规定西枝江流域畜禽养殖禁养区内不得从事畜禽养殖业，违反规定的，由县级以上环保部门责令停止违法行为，拒不停止违法行为的，处五万元以上十万元以下罚款，并报县级以上政府责令拆除或者关闭；限养区内不得新建、扩建养殖场（小区），改建养殖场（小区）不得增加污染物排放量，违反规定的，责令限期改正，拒不改正的，处三万元以上五万元以下罚款，并报县级以上政府责令拆除或者关闭；畜禽养殖场（小区）应当配套建设污染防治设施并保障其正常运行，违反规定的，责令停止生产或者使用，处五万元以上十万元以下罚款。
二十一、条例为了防治西枝江流域工业水污染作了哪些具体规定？
目前西枝江流域工业污染源企业有414家，涵盖纺织、涂料、线路板、金属制品和食品等20多个行业，占废水排放总量的76%，是流域内的主要废水来源。针对工业污水的防治，条例规定西枝江流域企业事业单位和其他生产经营者应当保持污水处理设施正常运行，违反规定的，由县级以上环保部门责令限期改正，处应缴纳排污费数额两倍以上三倍以下罚款。禁止通过非核定的排污口排放污染物或者从污染物处理设施的中间工序引出并排放污染物，违反规定的，责令限期改正，处七万元以上十万元以下罚款，情节严重的，报经有批准权的政府批准，责令停业或者关闭。鼓励企业事业单位和其他生产经营者自愿开展清洁生产审核。依照法律有关规定实施强制性清洁生产审核的，应当将审核结果向县级以上人民政府环境保护主管部门报告，并在本市主要媒体上公布，不报告或者不如实报告审核结果的，责令限期改正，拒不改正的，处十万元以上五十万元以下罚款。
二十二、条例对西枝江流域城镇污水处理设施及配套管网建设作出了哪些规定？违反规定的将会受到什么处罚？
目前西枝江流域城镇污水排放量为222.89万吨，已建成污水处理设施22座、截污管网近400公里、农村生活污水处理设施78个、生活污泥处理设施2座。但是污水处理设施配套管网不完善，污水处理设施长期低负荷运转，进水浓度低，未能有效发挥污染减排效益。为此，条例第二十二条规定西枝江流域县级以上政府应当统筹建设城镇污水集中处理设施及配套管网，提高污水收集率和处理率，并加强对污水集中处理设施维护运营单位的监督管理。城镇污水集中处理设施维护运营单位应当按照国家和省的有关规定检测进出水水质，违反规定的，由县级以上环保部门责令改正，处一万元以上五万元以下罚款。同时，城镇污水集中处理设施维护运营单位对出水水质负责，不得擅自停运污水处理设施，违反规定的，由县级以上城镇排水与污水处理部门责令改正，给予警告；逾期不改正或者造成严重后果的，处二十万元以上五十万元以下罚款。
二十三、条例对于向西枝江水系水体排放、倾倒固体废弃物的行为是如何处罚的?
固体废弃物具有来源广、种类多、数量大、成分复杂的特点，如果直接倾倒入水体，或是露天堆放的废物被地表径流携带进入水体，将会溶解出有害成分，造成水体污染。为此，条例第二十三条规定禁止向西枝江水系水体排放、倾倒，或者在河道管理范围内及湖泊、水库的最高水位线以下的滩地和岸坡堆放、贮存、填埋工业废渣、城镇垃圾和其他废弃物，违反规定的，由县级以上环保部门责令限期改正，处三万元以上二十万元以下罚款。禁止在西枝江干流、主要支流两岸及大中型水库最高水位线水平外延五百米范围内新建、扩建废弃物堆放场和处理场，违反规定的，由县级以上环保部门责令限期改正，处五万元以上十万元以下罚款。已有的堆放场和处理场，应当采取有效的防污措施，危及水体水质安全的，由县级以上政府责令限期搬迁。
二十四、什么是环境污染第三方治理？条例对此作出了哪些规定？
环境污染第三方治理是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理的新模式。第三方治理有多种优势：一是排污企业由于采用专业化治理降低了治理成本，提高了达标排放率；二是治污责任向环保公司转移和集中，环保部门监管对象大为减少；三是排污企业与治污企业之间的合同关系也促使双方互相监督制约。近年来，国家对推行环境污染第三方治理高度重视，出台了一系列相关文件推动建立环境污染第三方治理的治污新机制。为此，条例第二十四条明确鼓励和支持西枝江流域企业事业单位和其他生产经营者实施环境污染第三方治理。同时，为了落实第三方治理者的法律责任，防止出现第三方和排污主体相互串通造假的情形，条例第三十三条规定受委托单位弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，还应当与其他责任者承担连带责任。
二十五、在法律责任的设定上，条例是如何实现从严从重处罚的？
针对违反条例的具体行为，条例规定了监管主体和行政管理相对人的相应法律责任。设定法律责任时，在上位法规定的法律责任幅度内，条例按照“就高不就低”、“从严从重”的原则，普遍提高了上位法规定的处罚下限，以增加违法成本。例如，在规定对未能依法履行职责或者履行职责不到位的政府及其相关部门主管人员或者直接责任人员的法律责任时，条例在上位法基础上增加了应当给予处分或者追究刑事责任的情形，包括“环境保护工作考核不合格”、“未落实水质保护联合防治、部门联合执法职责”、“截留、挤占或者挪用生态保护补偿专项资金”等；针对上位法对畜禽养殖限养区内违法行为尚未规定处罚措施的实际，为了填补法律监管上的空白，加大执法力度，条例第二十九条规定在限养区新建、扩建养殖场或者改建养殖场导致污染物排放量增加的，责令限期改正，拒不改正的，处三万元以上五万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭等等。同时，条例适当区分不同违法情形，缩小行政处罚自由裁量权幅度，量化处罚标准，确保法律责任设置的合法性、科学性。