——2016年8月30日在惠州市第十一届人民代表大会常务委员会第三十六次会议上
惠州市人大法制委员会主任委员 陈裕瑾
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
现在，我代表市十一届人大法制委员会，向常委会报告《惠州市历史文化名城保护条例（草案）》的修改情况。
一、条例草案修改稿形成的过程
市政府提请审议的《惠州市历史文化名城保护条例（草案）》，于今年5月24日经市十一届人大常委会第三十四次会议初次审议。法制委员会随后召开全体会议，并邀请本会城建环资工委和市住建局、文广新局、城管执法局、法制局、地方立法研究中心有关负责人参加，认真研究常委会组成人员审议意见、城建环资工委审查意见和其他方面提出的意见，确定了条例草案修改中需要进一步调研论证的问题清单和调研修改方案。会后组建了由法工委牵头，市住建局、文广新局业务骨干和立法咨询专家参加的条例草案修改工作组，紧张有序地开展调研和修改工作。同时，委托市地方立法研究中心开展课题研究，通过实地访谈、问卷调查、网络调查、统计分析、比较研究等方法，系统把握本市历史文化名城保护现状和突出问题，提出法律制度设计的具体建议。今年6月以来，法工委先后召开了政府有关部门负责人座谈会、水东街和淡水老街基层组织及业主代表座谈会、法律专家和历史文化专家咨询会、立法咨询专家论证会等，前往市直有关部门与一线工作人员座谈交流，前往梅州、潮州等市学习考察，就条例草案修改中的主要问题广泛听取意见、开展深入探讨；会同市住建局、文广新局、地方立法研究中心等单位，在陈仕其常务副主任的带领下前往天津、杭州、苏州、无锡等市学习考察。在深入调研的基础上，条例草案修改工作组对条例草案进行反复修改、数易其稿，形成了条例草案修改稿征求意见稿，发送人大代表、本会各工委（办）、各县（区）人大常委会、市直有关部门、仲裁委、律师协会等方面征求意见，并通过新闻媒体和互联网公开征集社会公众意见。本月23日，工作组前往广州参加省人大常委会法工委组织的专家论证会，就条例草案修改稿的合法性、科学性听取专家意见。本月24日，邓木林副主任带领部分常委会委员、法制委员会委员开展条例草案二审前实地调研，随后召开调研座谈会和法制委员会全体会议，对条例草案进行进一步修改完善，形成了今天提交审议的草案修改稿。
二、草案修改稿的主要内容
草案修改稿分为总则、保护名录和保护规划、保护措施、合理利用、法律责任和附则共六章四十条，与提请第一次审议的草案相比增加一章（合理利用），条文减少两条。主要内容如下：
（一）关于适用范围。草案修改稿从本市实际情况出发，立足于清晰地界定保护对象、有重点地实施保护，将适用范围具体规定为“本市历史文化名城的规划和历史城区、历史文化街区、历史建筑、古树名木、传统地名、文物、非物质文化遗产的保护、管理和利用等活动”。
（二）关于保护监管体系。我市历史文化名城保护工作涉及部门多，存在监管力量分散、组织协调不足等问题。为此，草案修改稿作出如下规定：一是规定设立历史文化名城保护委员会，负责统筹、协调、督查历史文化名城保护工作，构建切合我市实际的保护监管机制；二是进一步明确有关保护监管主体职责，对有关主管部门、乡镇政府、街道办事处的具体职责作出规定；三是将原草案规定的“历史文化名城专家委员会”改为“历史文化名城专家库”，主要是因为目前我市历史文化名城专家涉及领域广、人数众多，难以整合为一个机构进行有效运作。
（三）关于专项资金。为了加强我市历史文化名城保护资金保障，提高资金使用效益，草案修改稿规定县级以上政府设立历史文化名城保护专项资金，用于保护对象普查、保护名录制定、保护规划编制、维护修缮补助、表彰奖励、学术研究、宣传教育等方面。
（四）关于公众参与和宣传教育。针对目前社会公众对历史文化名城的认知度低、保护意识不强、参与意愿不高的情况，草案修改稿规定鼓励企业事业单位、社会团体和个人通过设立社会基金、捐赠、开展志愿者活动等形式参与历史文化名城保护和利用；规定通过组织开展传统文化研究、编印出版物、媒体宣传等方式挖掘和弘扬本土优秀历史文化，将本土历史文化知识列入在校学生课外教育内容，推动本土优秀历史文化传承。
（五）关于保护名录制度。目前我市历史文化名城保护名录相关数据不完备、缺乏统一管理平台。草案修改稿规定县级以上政府建立历史文化名城保护名录，将历史城区、历史文化街区、历史建筑、古树名木、不可移动文物、非物质文化遗产等保护对象纳入保护名录；历史文化名城保护名录纳入市政府建立的信息管理系统统一管理，并向社会公开。
（六）关于预先保护制度。草案修改稿对原草案中的预先保护制度进行了细化：一是明确县级政府、相关部门、乡镇政府和街道办事处在预先保护中的职责，并规定由县级政府城乡规划主管部门受理预先保护申请；二是完善预先保护程序，规定预先保护申请、受理、组织勘验、专家论证、告知等内容；三是注重权责平衡，规定对因预先保护受到损失的有关单位和个人给予补偿。
（七）关于保护规划。历史文化名城保护规划和相关专项规划是历史文化名城保护的基本依据。草案修改稿注重抓好法规条文与规划要求的衔接，增强有关制度设计的科学性、可行性：一是鉴于上位法及相关规范性文件对保护规划的审批程序、内容、效力等作了较为详细的规定，删除了原草案关于保护规划和专项规划编制程序、保护规划内容、保护规划效力等条文；二是突出本土特色，完善了原草案关于保护规划重点保护内容的规定，增加了历史城区城址环境和山水格局、与罗浮山宗教文化依存的自然人文景观、西湖风景名胜区风貌格局和景观视线通廊、非物质文化遗产等内容；三是增加了关于历史文化街区和历史建筑保护规划中应当包括“合理利用指引”等内容的规定。
（八）关于保护范围内禁止性和限制性活动规定。一是完善历史城区保护规定，要求历史城区保护范围内应当控制建筑高度，不得破坏主要观景点与主要景观对象之间的视线通廊，并规定历史文化名城保护规划应当明确历史城区保护范围内的建筑高度控制范围和控制要求；二是合并、修改了相关条文，将原草案关于历史文化街区和历史建筑核心保护范围、建设控制地带的内容进行合并优化，增强针对性、可操作性。
（九）关于历史建筑的保护。我市历史建筑保护尚缺乏相关工作经验，具体制度的构建既要注重制度的完整性，又要符合当前保护工作的实际。草案修改稿对原草案有关规定作了如下修改：一是修改了原草案规定的历史建筑确定条件，同时规定了例外情况，使条文规定更加系统全面、切合惠州实际；二是修改了历史建筑分类保护内容，将历史建筑分为重点保护、一般保护两个类别，并规定了历史建筑的分类标准和相应的保护要求；三是增加历史建筑保护图则的规定，城乡规划主管部门应当根据历史建筑保护规划，出具历史建筑保护图则并书面告知保护责任人；四是细化历史建筑维护修缮要求，平衡保护责任人的权利义务，规定城乡规划主管部门提供信息和技术指导；保护责任人履行保护义务的，可以获得补助；同时，规定了历史建筑有损毁危险时政府的责任和应急保护程序。
（十）关于合理利用。在历史文化名城保护工作中坚持保护与合理利用的有机统一，既有利于调动社会参与的积极性、充分发挥保护对象的经济和社会效益，又有利于政府在减轻财政负担的同时更好地实现名城保护目标，这是条例草案修改稿增加的重要制度安排。针对当前我市在历史文化街区、不可移动文物、历史建筑合理利用方面比较薄弱的现状，草案修改稿主要作出四个方面规定：一是规定县级以上政府应当支持和鼓励社会力量开展或者参与合理利用，鼓励措施包括政策引导、资金扶持、简化手续、减免费用、开发权益奖励等；二是规定市政府制定合理利用具体办法，并向社会发布合理利用相关信息和指引，为社会力量开展或者参与合理利用提供对接平台；三是规定县级以上政府可以通过多种方式促进合理利用，包括公开招标、设立管理运营企业或者组织、依法取得所有权或者使用权、鼓励将符合条件的不可以移动文物或者历史建筑作为办公场所等；四是规定了合理利用的要求，以及鼓励开展的合理利用活动。
（十一）关于法律责任。草案修改稿根据所设定的禁止性条款或者义务性条款，对法律责任规定的内容作了相应的调整和修改。主要是按照在上位法规定的法律责任种类和幅度内，从维护公共利益、坚持权责平衡的角度规定了有关法律责任，特别是加大对监管主体的监督和约束，适度规定行政管理相对人的法律责任，确保法律责任设置的合法性、合理性。
此外，还对草案一些条款作了删减和文字修改，对条文顺序作了相应调整。法制委员会认为，草案修改稿与法律、行政法规不抵触，建议提请常委会第三十六次会议审议。
以上报告和草案修改稿，请予审议。