来源：南方都市报 作者： 吴璇 曾春花 蒋臻 肖伟 发表时间：2016-11-24 08:21
地方立法一是要不重复上位法，二是有地方立法权限的“天花板”，那么各地级市只能针对地方性的问题，在上位法没有作出规定的情况下制定相关法律法规，或者在已有的上位法规定中进一步细化。
2015年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国立法法》的决定，赋予所有设区的市地方立法权。因东莞市和中山市比照适用该决定有关赋予设区的市地方立法权的规定，广东省除广州、深圳、汕头、珠海等4个原本已有地方立法权的市以外的17个地级市也全部被赋予了地方立法权。
进入“地方立法时间”一年多以来，广东成绩如何？广东地方立法有何亮点和特点？存在哪些困境？南都记者统计发现，广东省17个新获得地方立法权的地级市制定的地方性法规共有21部已获省人大常委会批准，其中实体法7部，程序性法规14部。7部实体法中，有4部是关于水环境保护的。
作为立法法修改后广东全省首部获批的地方性法规，《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》于今年3月2 1日正式实施，让佛山在历史文化街区和历史建筑保护方面有法可依。然而，由于产权人对条例缺乏了解、尚未有配套细则出台等原因，使得不少老建筑业主担心开发受限、保护要求高，不愿将自己的房子列入历史建筑，相关部门的负责人表示，下一步，一方面将加强普法宣传，另一方面政府部门应出台相关细则和实施办法。
理念和制度设计都有创新
2015年5月28日，《广东省人民代表大会常务委员会关于确定佛山、韶关、梅州、惠州、东莞、中山、江门、湛江、潮州市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》正式表决通过。9个市搭上了地方立法的“头班车”。
2015年12月30日，《广东省人民代表大会常务委员会关于确定汕尾、云浮市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》表决通过。至此，广东省17个新获得地方立法权的地级市均落实了开始制定地方性法规的时间。
南都记者统计发现，至今，广东省17个新获得地方立法权的地级市制定的地方性法规共有21部已获省人大批准，其中实体法7部，程序性法规14部。
不少城市首先制定的是程序性法规，也就是“管法的法”。7部获省人大批准的实体法则包括：《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》、《佛山市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例》、《惠州市西枝江水系水质保护条例》、《中山市水环境保护条例》、《江门市潭江流域水质保护条例》、《肇庆市城区市容和环境卫生管理条例》、《汕尾市水环境保护条例》。
《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》于2016年1月21日经广东省人大常委会批准，成为立法法修改后广东全省首部被批准通过的地方性法规，是全国首批获批6部地方性法规之一。
“我去过其他地方调研，一些刚刚获得地方立法权的地级市还没有启动立法，而广东目前已经有几部获得批准，所以从立法的进程来讲我们是比较快的。”参与过广东地方立法的暨南大学法学博士邱新说，从立法的质量来讲，广东在制度创新等方面一直都是走在全国前列，“我个人在参与立法过程中去实地考察，我认为我们在理念和制度设计方面都有创新”。
首先考虑民生最关注问题
根据立法法规定，获得地方立法权的城市在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。
广东新获立法权的城市已获批的7部实体法中，关于环境保护领域的地方性立法有5部，历史文化保护和城乡建设管理领域各1部。而在5部关于环保领域的立法中，有4部是关于水环境保护的。
为何多市不约而同瞄准环境保护领域率先进行立法？省人大常委会立法咨询专家、广东省委党校法学教研部副主任吴育珊认为，主要是因为目前水环境保护已经是大众关注的热点问题，但是这方面的制度还未能做到完全规范，立法还是相对欠缺。
例如江门，潭江是江门的“母亲河”，流域遍布整个江门地区。近年来随着城市化和工业化的发展，流域水质出现不同程度的污染，每年都有人大代表、政协委员和各界群众通过多种形式表达治理潭江的诉求。获得地方立法权后，通过立法保护潭江，成为社会共识。这就催生了江门的第一部实体法《江门市潭江流域水质保护条例》。
又如，2015年底获批准的中山市首部地方性法规《中山市水环境保护条例》是《立法法》修改后在水环境领域全国首批获批通过的地方性法规。中山市人大常委会副主任甘建仁在做法规说明时曾表示，中山水环境污染呈复合型、累积型和压缩型等特征，水环境保护涉及众多职能部门，但当时中山缺乏统筹协调机制，各部门间没能形成治水合力。因此有必要制定相关法规。
邱新认为，地方立法起步之初，其在立法体系和立法规划方面均有所欠缺，因此，民生最关注、最亟须解决的问题都将是首先考虑的立法项目。“并不是说其他领域的问题不重要，而是环保领域相对来说民生关切度更高，所以在刚开始立法时不少城市都会优先考虑环保领域。”邱新认为，这体现出广东在环保方面的诉求非常大。
本月底或再增9部实体法
佛山是唯一已有两部实体法获批的城市，不过，其地方性法规《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》并没有像其它城市那样关注环保领域，而是选择了历史文化保护。
据佛山市人大相关负责人透露，事实上，在刚获得地方立法权时，佛山曾把注意力放在环保方面。佛山此前曾一度提议，可以在环境保护方面立法先行。彼时，佛山市环保局已做好四部法律制订的准备，分别与大气、河涌治理、排污权保护等相关。
2015年4月起，佛山开始立法项目调研，佛山市人大至五区各部门收集项目建议，共收到建议200多条。同时，佛山市人大还发放了3000多份问卷进行抽样调查。当年7月，佛山引入“互联网”模式，运用新媒体方式请市民投票选出2015-2016年度立法项目。“从当时的投票结果来看，历史文化保护、大气污染是市民最关注的项目。”佛山市人大常委会法工委相关负责人说。
不过，汾宁古道近半老建筑被拆一事，成了历史文化保护立法的“助推剂”。2015年5月，位于佛山市禅城区老城的汾宁古道上，约1500平方米、48间老建筑被开发商拆除，引起舆论关注，使佛山市民对加强历史文化保护的呼声愈高。为适应佛山市历史文化街区和历史建筑保护的迫切需要，佛山最终选定了《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》作为首部法规。
南都记者了解到，除了已获批的7部实体法之外，新获立法权的市还将有9部法规在11月28日至12月1日召开的省十二届人大常委会第二十九次会议上提交审查，包括：《韶关市烟花爆竹安全管理条例》、《河源市恐龙地质遗迹保护条例》、《惠州市历史文化名城保护条例》、《汕尾市城市市容和环境卫生管理条例》、《中山市供水用水管理条例》、《湛江市湖光岩风景区保护条例》、《茂名市高州水库水源水质保护条例》、《清远市饮用水源水质保护条例》、《云浮市农村生活垃圾管理条例》。
地方立法体现各地特色
如何体现地方特色，广东各地在地方立法实践中一直在不断探索。吴育珊指出，各地立法都体现出了地方特色，例如《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》就体现了佛山的岭南特色。“佛山作为岭南文化发源地之一，历史文化资源丰富，随着经济社会发展，佛山历史文化街区和历史建筑保护与城市建设之间的矛盾日益凸显，亟待立法来解决，由此诞生了这部地方性法规。”吴育珊说。而中山的《水环境保护条例》里就着重关注了咸潮检测，带有“中山特色”。
邱新参与起草了《东莞市水乡生态文明促进条例》。他说，该条例涉及了水乡的片区以及很多特殊的水生植物的保护，相关条文都写得很具体，不仅有地方特色，而且“非常具有针对性”。
“地方立法一是要不重复上位法，二是有地方立法权限的‘天花板’，那么各地级市只能针对地方性的问题，在上位法没有作出规定的情况下制定相关法律法规，或者在已有的上位法规定中进一步细化。”邱新说。
11月2日，省人大举行《江门市潭江流域水质保护条例》立法质量点评会。不少专家认为，作为江门的第一部实体法，该条例在制度设计上确有创新。例如，在水资源的环境保护中引入约谈制度：该条例固化了“河段长”责任制，条例规定县镇街道等两级政府主要负责人担任行政区域内潭江干流主要支流保护的第一责任人，市人民政府应该公开河段长名单和责任人目标完成情况，并引入约谈制度。
但是，由于处于起步阶段，地方立法仍有须待改善之处。就拿《江门市潭江流域水质保护条例》来说，该条例有37个条款，但未分章节。在针对该法规的立法质量点评会上，省人大常委会立法咨询专家、华南师范大学法学院博士生导师丛中笑指出，该条例存在立法规范技术的问题：法律条文需要总则、分则，需要有章节，而不是“一上来就是条款项目”。可能“地方立法相对来讲由于内容不是很广，但是在立法过程中要考虑立法的规范。”
对此，中山大学毛玮也表示赞同。“就像看书一样，没有目录的话读起来就有点把握不住内容的纲要。立法内容超过10条我觉得就可以分章节，如果说有三十多条还是分几个章节比较好。”
毛玮还提出，既然设置了河段长制度，就应该明确河段长和环保部门的政府职能之间是什么关系，“在潭江流域的保护中，不同的组织机构之间的权力关系、组织关系交代得不是太清楚。”
案例
佛山“首法”实施遇难题
建筑产权人不积极配套细则亟待出台
今年3月21日，《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》正式实施，至今已有八个月。佛山在历史文化街区和历史建筑保护方面终于进入了有法可依的时代。佛山共公布了两批次共176处历史建筑，目前佛山市国土规划局还在继续进行历史建筑普查工作。
不过，南都记者采访发现，该条例在实施的过程却遇到了一个难题：很多老建筑的产权所有人对列为历史建筑并不“感冒”，不愿被列入受保护的历史建筑，使得规划部门的工作推进不顺。
“很多产权人问我们被列为历史建筑对他们有什么好处，我们也说不上来。”禅城区规划部门的一位工作人员反映，条例实施后，尚未有具体的实施细则，因此在操作过程中存在诸多疑惑。
其他各区规划部门也普遍反映，在普查的过程中，很多老建筑的产权所有人担心被划为历史建筑后，在开发时面临限制，同时在保护方面也有很多要求，因此，不愿意将自己的房子列入历史建筑。据三水区规划部门的工作人员反映，三水区两条很典型的古村落，都以权属不清晰等为借口，不太愿意列入历史建筑。其中就包括长岐古村。“他们过去发现要开发时，面临的强制性条款太多。如果损坏了，谁来负责任？另外，一挂牌就有小偷过来偷东西。”
佛山市国土规划局建设规划科科长朱静文认为，有必要对产权所有人做普法宣讲，调动产权人的积极性，告诉他们，只要对其中有价值的重要构件进行保护，在相应程序下，历史建筑是可以活化利用的。
佛山市人大常委会法工委科长陈治艳同样认为应当加强普法。“最近我们去一个古村落调研，接待的村干部非常热情，突然他就问，这些老建筑的保护，有没有相关规定？当时我们都愣住了，他根本不知道我们已经制定了相关的条例。”陈治艳说，目前市人大常委会正在制定普法小册子，进一步扩大条例的影响。
对于基层反映缺乏具体配套实施细则的问题，陈治艳认为，地方性法规不可能规定得太细，对于可能出现的问题在立法时也有考虑，需要政府部门作下一步的细化落实。包括实施细则、补助和奖励标准以及修缮标准的制定等，市人大对规划、逐渐及各区政府都作了要求。实际上，在进行历史建筑普查的同时，市国土规划局也正在着手起草实施办法。“由于历史建筑保护涉及的面比较大，进程比预期的要慢一些。”
陈治艳介绍，明年佛山市人大常委会将对佛山“首法”进行执法检查，了解法规的实施情况。法规实施两年后，将由社会第三方进行效果评估。“一年内让相关行政部门做太多工作不现实，有一个铺开局面和落实的过程。”陈治艳说，法规的生命力在于实施，如果首法、第二部法和第三部法没有实施好的话，会让人们丧失对地方立法权的信心。
推进
地方立法人才如何培养？
各市人大工作人员分批来省人大跟班学习
地方立法离不开人才的支撑。对于以往既没有立法机构也没有立法人才的各市来说，获得和培养立法人才成为当务之急。各市人大相继成立法制委员会、法工委，引进专门的立法人才。
为了提高地方立法的水平，广东省人大组织了多次立法培训，邀请全省的重点高校、省人大的立法专家和领导授课，而地方人大的工作人员也被派往省人大进行跟班学习。同时，成立了广东省立法研究所，其成员以轮换制形式开展工作，17个新获立法权的市的人大常委会法工委工作人员、高校立法基地人员分批来所工作，实行半年至一年一轮换制。
去年10月至今年4月，江门市人大的何中林被选派至省人大跟班学习。“我们是第二批去学习的，一起的还有清远、云浮、阳江等好几个城市的。”何中林介绍，各市跟班学习人员被派至不同处室工作，他被分在了负责法规审查的部门。因此，了解了一个法规是怎么起草、怎么审议、怎样通过的，迅速领会并掌握了立法流程。“一个法规，形式、内容都要审查，这个审查过程就是个学习的过程，学习为什么这么立法，怎样做才合法合理。”
让何中林印象深刻并带回江门运用的，就是关于地方性法规中如何设置行政处罚条款的问题。“地方立法经常遇到的一个问题是怎么设置行政处罚条款。这关系到群众的权利义务，是非常重要的事情，所以必须慎重对待。”
曾有过老师、律师经历的江门市人大法制委员会主任委员、常委会法工委主任余志坚表示，虽然之前从事的都是与法律相关的工作，但与立法工作区别相当大。“当老师有讲不透的时候可以通过另一节课来补上去，律师讲得不到位的话还可以作进一步解释，但地方立法必须立足实际，出来的成果必须经得起推敲、考验。”
7部已获省人大批准实体法
《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》
《佛山市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例》
《惠州市西枝江水系水质保护条例》
《中山市水环境保护条例》
《江门市潭江流域水质保护条例》
《肇庆市城区市容和环境卫生管理条例》
《汕尾市水环境保护条例》
9部近期待省人大批准法规
《韶关市烟花爆竹安全管理条例》
《河源市恐龙地质遗迹保护条例》
《惠州市历史文化名城保护条例》
《汕尾市城市市容和环境卫生管理条例》
《中山市供水用水管理条例》
《湛江市湖光岩风景区保护条例》
《茂名市高州水库水源水质保护条例》
《清远市饮用水源水质保护条例》
《云浮市农村生活垃圾管理条例》