发布时间：2016-11-22 来源：法制日报 责任编辑： 胡俊
发展？保护？
对这一“两难”问题，长江经济带建设面临太多的纠结。
在今年全国两会期间，环保部部长陈吉宁就曾坦陈：“当前，长江流域开发和生态安全保护之间存在着非常尖锐的矛盾。”
如何通过建立一套法律制度，使绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益，使母亲河永葆生机活力？《法制日报》记者近日专访了全国政协社会和法制委员会副主任吕忠梅。
记者：当前，长江开发保护存在诸多问题，其中最突出的问题是什么？
吕忠梅：还是GDP竞赛的思维方式。每个区域都在想着怎么把长江最大限度用起来，想的都是上项目、划园区、拉投资。在他们的经济发展规划里面，“保护”往往就是一带而过的空话。在园区规划里，你也很难看到对保护和污染防治的实际投入，很难找到对长江保护的具体举措，生态保护的底线思维是缺失的。
记者：现在，中央提出共抓大保护，不搞大开发，这一战略定位确立后，这种“重开发轻保护”的问题会否“刹车”？
吕忠梅：应该会产生不小的影响。最近就有人跟我讲，说不知道怎么搞长江经济带建设了。他们认为，上项目、投资金、创产值，就是长江大开发的标志。国家突然提出长江大保护，他们不知该怎么做了。现在，很多人都还认为，长江保护是限制、制约经济发展的。
记者：制定长江法可以协调处理好开发与保护的关系？
吕忠梅：对，可以通过法律划定几条底线。要有生态底线、行为底线，在经济发展和环境保护发生冲突时确定谁优先的顺序。现在因为缺少底线，只有投资冲动没有保护愿望，一旦全部放开，结果只会是无序开发，最后就是生态破坏不可挽回。现在立法就是要在还没有最大规模开发前，把原则定下来，把底线划定，把超越底线要承担的后果讲明白。
除此之外，还要通过法律为长江开发保护建立一个核心的管理体制。谁来保护长江、谁对保护长江负有职责，由法律作出明确。现在的情况是，谁都有职责，谁都有权力，但职责重叠、交叉、空白，权力如何行使没有程序，谁都说自己是依法行政，实际上是“依法打架”“依法推诿”，保护的权力分散和碎片化现象十分严重。
记者：谁来保护管理长江，现有的立法解决不了？
吕忠梅：现有的立法不足以为长江来设定这些内容。有一些普遍设定的规则，在面对长江流域大开发热潮时，失之于宽，失之于松，失之于无。
记者：对于长江流域管理的问题，长江委不能协调解决吗？
吕忠梅：不能。从历史上来看，长江委是上个世纪50年代，作为水利部负责水利基础设施建设的派出机构，其仅仅是一个技术咨询机构，没有决策权、管理权。到80年代以后，尤其是1988年长江流域水灾后，防洪法赋予了它在防洪方面的决策权。2002年，新水法明确流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制，按照流域管理决策权和监督权分离思路，赋予了长江委等流域机构7项监管职能，使其成为具有一定执法权的机构。可以说，随着国家逐步实行最严格水资源管理制度，其权力不断得到扩充。
但是，长江流域开发利用涉及众多方面和环节，比如建水电站、船舶航行、水产养殖和捕捞等等，分别由不同部门管理，长江委作为水利部的派出机构，没有协调这么多部门、这么多事务的权力。另外，从长江委自身的情况看，目前也存在政事企不分的问题，它既是行政机关，又是事业单位，还是企业法人。自己既是运动员，又是裁判员，还是规则制定者，这种状况也决定了它承担不起长江经济带建设综合管理的职责。
记者：如果国家制定长江法，应否提出新设立一个长江流域的综合管理机构？
吕忠梅：就是要设定一个特别机构，它一定不是现在的长江委，而是新体制下的综合管理机构。我们的想法是，它应该是直属国务院的专门机构，由法律来赋予其综合管理权限，对开发利用和保护有一定的决策权，特别是具有统一监管的权力。
记者：如此多的职权集中放在一个管理机构之下，会否打破原有平衡，各种关系如何理顺？
吕忠梅：这也是我们最担心的。管理机构怎么设是长江法立法的最大难点。它和我们现行管理体制有冲突，需要集中授权。我们简单进行了梳理，大概涉及近20部法律76项职权，归并到一个综合管理机构之下，哪些应该综合授权、哪些需要分别授权，这里面既涉及现有的行政体制，也涉及多部法律的关系，需要审慎考虑。
记者：为长江流域制定长江法，是不是也要为黄河流域、珠江流域等分别制定法律？
吕忠梅：从我们的研究来看，为长江立法不等于要为我国的每一条流域都制定一部法律。我的结论是，我们只需要为长江立法。
我们要从国家发展战略层面、从长江流域在我国未来发展中的地位、从长江流域开发利用和保护利益的特殊性等方面综合衡量，长江流域更符合制定特别法的条件。
我们已经对流域立法比较成功的国家和地区，比如美国、澳大利亚的流域立法进行了梳理，发现这些国家都有流域特别立法，但没有一个国家为每一条流域都立法。一个流域是否需要制定特别的法律，是与国家的发展战略紧密相连的。
记者：环保法修改，您也是呼吁了十几年。目前，对长江法制定有哪些预期？
吕忠梅：我们提出制定长江法，既不是一时兴起，也没有打算一夜之间完成。目前，我们已经完成了流域立法的学术、理论梳理，包括各个国家流域立法的制度梳理，完成了长江流域立法需求的前期调研，完成了对长江流域已有法律、法规、规章实施情况的分析评价，也对长江法的立法结构进行了较为充分的论证。
下一步，我们还会继续进行实地调研，以问题为导向找准立法需求。我们也会邀请经济学、管理学、社会学等不同领域的学者加入研究工作，进行立法前评估，对立法可能产生的经济影响、社会影响等进行论证。
从研究团队来讲，我们希望通过这么多年的研究，能够为国家立法提供建议稿，作一个铺垫，打一个基础。立法是各种利益诉求不断表达、不断完善的过程，哪怕仅仅作为一家之言，提出来也是一种贡献，让立法有一个讨论的前提和基础。
我自己的心理预期是，这部法律至少应该和长江经济带的发展同步推进，它绝对不能滞后，否则会带来非常严重的后果。我们一定要确立规则在先，重大改革都要于法有据。