“我们沿着西枝江走了整整一个星期，鞋子都磨破了两双。”回忆起惠州“首法”出台背后的过程，工作人员记忆犹新，当年沿着西枝江干流及10条支流徒步踏勘，收集了1200余条群众意见，最终以一部量身定制的保护条例锚定了城市生态的底线。
十年后，惠州的立法焦点已细致入微地落到市民手中那根牵引绳上——为养犬管理立法。
一条河的生态底线，与一根犬绳的权责边界，共同丈量出惠州法治建设的十年足迹。
自2015年成为广东省首批获得地方立法权设区的市至今，惠州已出台11部地方性法规，这些法规如同大树的年轮，不仅记录着城市从“有法可依”到“良法善治”的治理升级，还深刻改变着百姓的日常生活。
治理变迁
一条河与一根绳，丈量立法十年足迹
2015年3月，当惠州获得地方立法权的消息传来时，一个现实而紧迫的问题摆在了立法者面前：这座有着“半城山色半城湖”美誉的城市，第一部法规应该立什么？
答案在一次次实地调研和民意收集中逐渐清晰。当年沿西枝江的徒步调研，至今仍让人历历在目。调研组不仅走遍了西枝江干流及支流，更在调研记录本上记满群众的呼声。“治水先立规”成为立法共识，“必须用立法管住影响水质的每一个环节”。
惠州“首法”《惠州市西枝江水系水质保护条例》如同一块基石，奠定了惠州立法“生态优先、民生为本”的底色。随后，《惠州市罗浮山风景名胜区条例》《惠州西湖风景名胜区保护条例》相继出台，为“半城山色半城湖”的生态家底筑起法治屏障。
“惠州立法从一开始就展现出鲜明的‘问题导向’和‘惠州特色’。”市人大常委会立法咨询专家郭志武指出，“不少城市都有保护水系、风景名胜的法规，但惠州没有简单照搬，而是针对西枝江流域特有的农业面源污染、跨县（区）协调难等问题，设计了精准的‘惠州条款’。”
“当生态保护的‘四梁八柱’立起来后，我们察觉到市民的关注点正转向更具体、更贴近生活的领域。”市人大常委会法工委主任孙仰前回忆道，“这种‘下沉’，是立法回应社会演进、治理走向精细化的必然。”
清晨的街道上，新型雾炮车缓缓作业，这是《惠州市扬尘污染防治条例》实施后的常见景象；曾经流动摊贩与城管“打游击”的街区，通过《惠州市市容和环境卫生管理条例》的科学疏导，设立71个疏导区，实现从“堵”到“疏”的治理智慧升级；《惠州市文明行为促进条例》则像一位无声的向导，将社会主义核心价值观融入法治。
立法者倾听民意的脚步从未停歇。
他们发现，市民的诉求正变得越来越具体，甚至有些“琐碎”——物业服务、养犬规范、停车管理等“家门口的烦恼”。
2024年，《惠州市养犬管理条例》出台，填补了未采取安全措施导致犬只伤人的责任空白，通过行政手段的介入，更有力地保障群众人身安全。
紧随其后，《惠州市野外用火管理条例》与《惠州市供电设施管理和供电服务条例》及时回应了时代的新课题；旨在厘清业主、业委会与物业公司权责，破解社区治理难题的《惠州市住宅物业服务条例》也已启动立法程序。
“从守护大江大河，到规范一犬一患，立法重心的变迁并非偶然。”孙仰前认为，惠州的立法路径清晰展现了治理理念的转型——从管理型政府向服务型政府转变，从事后处置向源头治理深化。
过程民主
立法工作从“庙堂”走进“江湖”
“维修基金怎么用才透明？”“公共收益能不能公开？”……今年5月，《惠州市住宅物业服务条例（草案）》征求意见座谈会在市人大常委会基层立法联系点——惠城区江南街道办事处举行。立法调研组与人大代表、物业服务企业、居委会、业委会代表和群众代表齐聚一堂，共同为条例草案建言献策。
立法，在古代曾被视为“庙堂”之事，与百姓相隔甚远。而惠州“开门立法”，让立法工作走入“寻常百姓家”。
回望惠州第一部地方性法规《惠州市西枝江水系水质保护条例》，调研组收集了超过1200条群众意见，最终明确“上游治山、下游治污”的立法思路，成为治理水环境的法治基石。
当群众看到惠州的绿水青山受“首法”保护后，参与立法的热情也日益高涨。
十年间，惠州人大以“群众呼声为信号、治理痛点为导向”，走出了一条科学立法、民主立法、依法立法的特色路径。随着立法实践的深入，民主立法的形式愈发多样，议题也愈发贴近民生关切。
市人大常委会委员、立法协作单位负责人钟君安对此深有体会，他参与了多部法规的论证和听证工作。
“《惠州市野外用火管理条例》的制定过程，就是民主立法的生动体现。当时争议最大的是秸秆焚烧问题。”钟君安回忆道，“部分林业专家主张全面禁止，认为焚烧影响空气质量；而农民代表则强烈反对，说‘不让烧秸秆，地里的病虫害怎么办？’双方在论证会上争得面红耳赤。”
这场“疏堵之争”最终在深入基层调研后找到了平衡点。“我们走访了多个乡镇，发现完全‘堵死’不现实，关键是如何‘疏导’。”钟君安说，“最后条例设计了‘限时、限地、严监管’的用火机制，既保障农业生产需求，又最大限度降低环境影响。”
这样的民主立法过程，在惠州地方立法公园同样得到充分体现。
作为广东省首个地方立法主题公园，这个公园已成为群众参与立法的重要平台。公园所在的惠城区江南街道，作为惠州市人大常委会第一个基层立法联系点，见证了多部地方性法规从民意征集到条款完善的全过程。
“现在立法公园就在家门口，能直接向立法机关反映心声。”江南街道居民高院安的话语中带着自豪。
这份“家门口”的参与感，正是惠州创新运用“基层立法联系点+地方立法公园”模式，在群众与立法机关之间架起“连心桥”的生动注脚。
十年的民主立法探索，如同一幅绵延画卷：从守护西枝江的“水安全”到留住罗浮山的“生态绿”，从传承历史名城的“文脉”到提升西湖景区的“颜值”，再到理顺养犬、物业等“关键小事”，惠州的立法工作稳步从“神秘”走向“透明”，逐步探索出一条独具特色的民主立法之路。
现实挑战
如何打通法规落地“最后一公里”
如何将“纸面上的法”变为“行动中的法”？这往往面临着更大的挑战。
“楼下流浪犬又吓到孩子了！”尽管《惠州市养犬管理条例》已实施一年，全市重点管理区发放智能犬牌近9000个，但这类投诉仍时有发生。
养犬管理中出现的问题，正是立法落地难的典型缩影。
市城管执法局在调研中发现，尽管上位法和地方性法规已对养犬管理的职责分工作出规定，但在地方执行中却常由城管部门“兜底”。“上级主管与具体执行体系不一”，导致系统不对接、权责不匹配，直接影响了执法效能。
然而，即便在立法环节厘清了权责，执法末端的“中梗阻”依然存在。市城管执法局执法监督一科科长陈嘉龙以流动商贩管理为例，尽管通过《惠州市市容和环境卫生管理条例》立法授权，全市科学规划设置了71个流动商户疏导区，实现从“堵”到“疏”的转变，但部分区域的摊贩“回潮”现象仍屡禁不止。“违法成本低与执法成本高的失衡，让这种‘猫鼠游戏’难以彻底终结。”陈嘉龙坦言。
更棘手的是跨区域带来的双重挑战。尽管惠州已通过立法应对跨区域非法倾倒建筑垃圾行为，但这类“跨界”案件因涉及不同地市的执法权限、证据标准差异，即便城管部门发现倾倒痕迹，也常因“取证难、移送难、处罚难”陷入僵局。
郭志武分析道：“立法落地难，本质上是治理体系现代化进程中的阵痛。其暴露出基层执法资源配置与治理需求不匹配、跨部门跨区域协同机制不健全等深层次问题。要解决这些问题，需要从制度完善、资源保障、协同联动入手。”
郭志武指出，要解决跨区域非法倾倒建筑垃圾的问题，应当考虑建立跨区域执法协作机制，推动惠州与深圳、东莞、河源等周边城市签订建筑垃圾治理、生态保护等领域的协同执法备忘录，统一证据标准与移送流程。
市城管执法局表示，将通过推行“非现场执法”、利用智慧城管平台、加强跨部门协同等方式寻求突围。如今，“惠民城管通”和智慧城管平台成为地方法规落地的“加速器”。同时，加强队伍建设，培养专业执法队伍，通过“技防+人防”双重赋能，让纸面上的法规真正“活”在城市的每个角落。
未来展望
从“有法可依”到“良法善治”
十年磨一剑。站在新起点回望，惠州地方立法已完成从“无”到“有”的历史性跨越。
下一个十年，惠州立法将走向何方？
清晨的惠城区环城西路上，保洁人员正擦拭着崭新的垃圾分类箱。得益于《惠州市市容和环境卫生管理条例》的实施，曾经困扰居民的“牛皮癣”小广告和占道经营等现象已难觅踪影，沿街商铺门前整洁有序，城市“颜值”悄然提升。
市民的期待也在不断升级——他们希望，未来的立法能更聚焦“家门口的烦恼”，让人更加可感可触：住宅物业服务、社区停车、电动车充电安全、暴雨内涝应对、农村建房……
“接下来，我们将继续深化‘小切口’‘小快灵’立法，同时加强执法检查和立法后评估，让每一部法规都‘长出牙齿’。”孙仰前表示，立法质量是法治的生命线，我市将努力实现从“有法可依”向“良法善治”的跨越。
孙仰前透露，未来惠州立法将更加注重三个方面的工作：一是进一步完善立法体制机制，用好立法专班这一制度，更好发挥人大在立法工作中的主导作用；二是坚持问题导向，围绕群众关注的热点、难点问题精准立法，更好满足现实管理需要；三是打造好惠州地方立法公园等立法功能窗口，拓展群众参与立法的方式与渠道，深入践行全过程人民民主。
“惠州立法应当从‘增量’转向‘提质’。”对于未来的立法方向，郭志武建议重点关注几个维度：首先，瞄准民生痛点持续精准发力，破解市民“家门口的难题”。比如针对物业纠纷，在制定《惠州市住宅物业服务条例》时，可考虑简化业委会成立流程、明确物业收费与服务标准评级挂钩，规范小区公共收益使用分配等。其次，要强化法规落地的保障立法，避免“纸上谈兵”。如制定法规实施监督办法，明确立法后评估刚性周期与结果运用机制；建立执法资源动态调配制度，推动跨区域执法协作平台建设，让法规从制定到执行形成闭环。
“立法不仅要解决‘有没有’，更要解决‘好不好’。”钟君安补充道，“真正的民主立法就是要让不同利益方充分表达，在一次次看似‘激烈’的碰撞中寻求最大公约数，锤炼出凝聚社会共识、管用实用、体现公众权益的好法律，最终实现良法善治。”
立法小故事
一条犬绳背后的民生温度
近日，惠城区江南街道基层立法联系点正筹划设立一面“荣誉墙”，用于展示那些为惠州法规建言献策的个人和单位。这一举措，正是惠州十年立法路上“民主温度”的生动延续。
这样的温度，早在2022年秋天就已沉淀于惠州地方立法公园的“立法众议亭”中。
当时，这里正举行着一场关于养犬管理条例的讨论。讨论现场气氛热烈，宠物店主小陈首先发声：“养犬是公民权利，不应过度限制。”而深受犬吠困扰的退休教师王老师立即反驳：“权利不能以影响他人为代价！”
现场你一言我一语，气氛一度紧张。此时，一位带着孩子的母亲轻声说：“我不反对养犬，但最担心的是安全。如果犬只伤了孩子，谁来负责？”这句话让争论的焦点变得清晰——不是“能不能养”，而是“如何安全地养”。
随后，养犬的上班族小李提出：“我打车带狗看病总被拒载，让我很为难。”这个具体困境再次引发了新的思考。在场的惠城区江南街道工作人员立即记录，在立法建议中增加了“携带犬只乘坐出租车应征得司机同意”的条款。
更关键的是，社区卫生服务中心医生认真细致地指出了条例草案的疏漏：“防控狂犬病最关键的是卫生健康部门，但职责列表中竟然没有他们。”
令人欣慰的是，这两条来自基层的建议，最终都被采纳并写入正式法规。从对立到理解、从争论到共建，这条犬绳牵出的不仅是养犬规范，更是立法过程中倾听与协商的民主温度。
惠州立法“年轮”
2016年4月《惠州市制定地方性法规条例》施行
2017年3月《惠州市历史文化名城保护条例》施行
2016年6月《惠州市西枝江水系水质保护条例》施行
2018年5月《惠州市罗浮山风景名胜区条例》施行
2020年3月《惠州西湖风景名胜区保护条例》施行
2021年1月《惠州市扬尘污染防治条例》施行
2021年10月《 惠州市市容和环境卫生管理条例》施行
2022年10月《惠州市文明行为促进条例》施行
2023年10月《惠州市野外用火管理条例》施行
2024年10月《惠州市养犬管理条例》施行
2025年4月《惠州市供电设施管理和供电服务条例》施行
供稿：陈瑞凤 张艺子
校核：黄戴睿 李琳
来源：惠州人大信息网